一行三会变一行两会 大金融监管再出发

[摘要]新机构的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

北京金融街(10.03 -1.67%,诊股)鑫茂大厦,保监会的青年干部李阳,下班之后特意在单位大门前的牌匾旁拍照留影,很快,这块牌匾将成为历史,由一块新的“中国银行(4.13 +0.00%,诊股)(4.37 -0.68%)保险监督管理委员会”的牌匾替代。

根据国务院机构改革方案,不再保留中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会;将两个部门的职责整合,组建中国银行保险监督管理委员会,作为国务院直属事业单位。

新机构的主要职责是,依照法律法规统一监督管理银行业和保险业,维护银行业和保险业合法、稳健运行,防范和化解金融风险,保护金融消费者合法权益,维护金融稳定。

此外,将此前两机构的拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责,划入中国人民银行。

不过,证监会仍然单列,没有合并。“我国证券市场目前发展还很不完善,而基于资本市场在未来国家发展中的重要性,证监会面临的监管任务更复杂、难度更大。”武汉科技大学金融证券研究所所长董登新对时代周报记者说道。

“此项改革秉承的理念,是希望保证我国间接融资进一步合规化、条理化,同时,直接融资要进一步扩大和深化发展,因此,证监会是单独分列,没有合并。”国家发展改革委国际合作中心首席经济学家万喆对时代周报记者说。他表示,未来,在大央行统领金融业监管,再加上证监会负责证券市场,这样格局下的金融业改革和深化发展,还有很长的路要走。

利好银保无缝监管

李阳毕业后就进入保监会工作,研究生同宿舍的室友老杨进入了银监会,两人不久前还在互相调侃对方机构的八卦,没想到很快将成为一个单位的同事。更富戏剧性的是,李阳的一个老前辈,夫妻俩毕业后到了人民银行工作,多年前分业监管时,分别到了银监会和保监会,现在,很快又要重新变回为同一个单位。

保监会成立于1998年,统一监管全国保险市场。“一行三会”中最年轻的是2003年成立的银监会,统一监督管理银行、金融资产管理公司、信托投资公司及其他存款类金融机构。彼时,银监会的成立,标志着“一行三会”金融监管体制的形成。

“我们算是被吸收合并的。”李阳对时代周报记者评论道。

银监会有2.5万员工,而保监会只有3000人左右。2017年2月,郭树清被任命为银监会主席、党委书记,而2017年4月,原保监会主席项俊波被调查后,保监会一直没有新的主席到任。

从分支机构来看,银监会几乎在全国每个县市都设有分支机构,但保监会却只有36个保监局,另外在5个城市设有保监分局。

合并对那些业务重合的职能机构影响较大。银监会下设28个部门,保监会下设15个职能机构,但大部分职能机构都存在业务重合,例如办公厅、政策研究室、财会部、消费者权益保护局、国际部、法规部、人事部、党委宣传部、机关党校、机关服务中心等,两个机构合并后,这些职能部门面临整合。

“保险资金运用监管部是保监会特有的,负责监管保险资金投资,类似这样与银监会不重复的业务部门,应该不受影响。”李阳估计。

无论怎样,合并对银保合作是显著利好。“在保监会地方监管局,由于有些保险是通过银行渠道销售,因此需要到银行调查案件和数据,往往银行并不配合,说需要请示银监会领导。”李阳对时代周报记者说。

“合并后,相当于保监会的分支机构和触角迅速拓展到了全国,监管实力大增。”李阳对时代周报记者说。

法规制定权收归央行

“实际上,在前些年,保监会、银监会都相对弱势,因为所监管的都是大银行、大保险公司。”李阳对时代周报记者说。

2015年2月16日,保监会放开万能险最低保证利率,取消了万能险不能超过2.5%的最低保证利率的限制,保险公司凭借更高的收益吸引消费者,万能险跨越式发展,保险公司规模迅速膨胀。两个月后,保监会又取消了投资连结保险投资账户的审批,改为事后报告;此前,保监会也调整了相应政策,允许单一股东对保险公司持股比例,由不超过20%放宽至不超过51%。

不久后的2015年股灾期间,保监会发布文件,放宽保险资金投资单一蓝筹比例由5%提高到10%,投资权益类资产达到30%上限的,可进一步增持蓝筹股,不高于40%。

巧合的是,在这个时期,各路资本大举进军保险业。借助万能险,前海人寿总资产从2014年的560亿元增加到2015年的1553亿元,恒大人寿保费规模从2014年的几十亿元,增加到2016年的520亿元。此后,保险公司资本频繁举牌上市公司,除了万科、格力,2016年被保险公司举牌的上市公司达到120家。

2017年3月,国务院总理李克强在国务院第五次廉政工作会议上说:“严厉打击银行违规授信、证券市场内幕交易和利益输送、保险公司套取费用等违法违规行为,对个别监管人员和公司高管,监守自盗,与金融大鳄内外勾结等违法行为,必须依法严厉惩处、以儆效尤。”

2017年4月9日,中纪委网站发布消息,宣布前保监会主席项俊波涉嫌严重违纪,接受组织审查。

在项俊波案发的几个月前,保监会已经宣布将全面修订《保险公司股权管理办法》向全社会公开征求意见,将单一股东持股比例上限从51%再次降低回到1/3之下。

去年年初,银监会刚刚上任的新主席郭树清对媒体透露,三会正会同央行,即将发布资产管理产品统一监管的新规;2017年7月,国务院金融稳定发展委员会正式设立,目的就是“加强金融监管协调、补齐监管短板”;同年年底,资管新规正式公布。

3月13日,就在银监会、保监会合并方案公布当天,中央财经工作领导小组办公室主任刘鹤在《人民日报》撰文指出:“深化党和国家机构改革,要坚持一类事项原则上由一个部门统筹、一件事情原则上由一个部门负责,加强相关机构配合联动,避免政出多门、责任不明、推诿扯皮。”

“前海人寿、项俊波等微观事件,是宏观形势变化的一个表象。我国的金融监管,经历从混业到分业,再回到混业监管的过程,最开始是不清晰的混业监管,2000年之后,金融业迅猛发展,市场扩大,那时候变成分业监管,也是市场风险控制的需要,但2008年之后,全球政府都加强对金融业的监管,并且都在走向大一统的监管体系。以目前中国的情况,许多金融业务都是跨市场,比如宝能,都不仅仅牵涉保险业,还涉及银行业、证券业,而各个监管机构之间,取向不同,各自为政,信息沟通不畅,就会出现问题。银监会和保监会的机构改革,也是顺应时代和自身需求的调整,市场也更需要综合化、多元化的监管。”万喆对时代周报记者说道。

此次改革很重要的一点是,拟定银行业、保险业重要法律法规草案和审慎监管制度的职责,划入中国人民银行。“央行目前的宏观审慎管理框架,已经相对成熟,这样的变化,意味着未来,宏观审慎相关的管理,制定和修改规则的权力,都归属于央行,而银行保险监督管理委员会则专注于负责监管。”万喆对时代周报记者说道。

证监会仍专司证券业监管

不过,既然银监会、保监会合为一家,证监会为何没有被合并?

证监会成立于1992年,1998年与国务院证券委合并,成为正部级事业单位,专司全国证券、期货市场的监管职能。

综合权威人士的解读,一方面,是由于证监会与银保监管业务属性不同;另一方面,是出于对证券市场和直接融资的战略重视。

“银监会和保监会的业务有共同属性:第一,监管制度相对成熟,已经发展许多年,监管指标、规则都参考国际上的;第二,监管职责都比较单一、单纯,银行业和保险业也都是传统行业,经验成熟;第三,监管对象类似,都是单一的机构、银行、保险公司等。”董登新对时代周报记者分析道。

在董登新看来,证监会则有较大区别。证监会的监管对象则是整个证券市场,更加复杂,不仅仅是证券公司,还包括基金公司等金融机构,以及保荐人、会计师事务所、上市公司等,都在管辖范围内,其监管的复杂程度,远远高于银行和保险;另外,资本市场在我国发展时间晚,规则和制度还不完善。“银行、保险的资金交叉的很多,业务上互相渗透、混合,从监管角度上看,银监会保监会合并,可以做到监管的无缝对接,不留监管漏洞和空白,对于银行业和保险业的稳定经营、自身安全,都极其有利。”董登新说。

万喆对时代周报记者分析,银行业和保险业以间接融资为主,证券业以直接融资为主,中国一直以来都希望融资渠道多元化,增加直接融资的比例,但多年以来依然是银行为主,证券市场直接融资占比不高。万喆表示,随着中国金融市场化的深入发展,必然要求资本市场、证券市场做大做强,证监会单列的安排,也能看出这一点考虑。

“三大攻坚战,防范金融风险是重中之重。银监会和保监会的合并,短期来看,是符合防范风险、服务实体经济的主基调,而从中长期来看,也为我国金融业真正走向市场化、国际化打下了坚实基础。而在大央行统领,证监会单列格局下,金融业的深化改革,未来还有很长的路要走。”万喆对时代周报记者说道。