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第二支柱参与率下滑明显
当前，三个支柱之间发展不均衡，二三支柱发展滞后。
数据显示，2017年，在养老金总资产中，第一支柱为4．64万亿元，占比65．82％；第二支柱为1．3万亿元，占比18．44％；第三支柱为1．1万亿元，占比15．74％。
第二支柱尚未真正发挥作用，企业年金覆盖的企业数量和人群有限。截至2017年底，全国有8万多家企业建立企业年金，参加职工人数为2300多万人，仅占当年全国参加城镇职工基本养老保险人数（40199万人）的5．72％。值得一提的是企业年金参保职工数，自2015年起该数据出现断崖式下滑，2016年几乎没有增长，创造近十年来最低增速，而2017年的情况较2016年并无改善。
东方金诚金融分析师徐承远认为，企业年金近两年发展进入瓶颈期原因有二：一是企业年金税收优惠政策没有出台，一定程度上影响了职工参与企业年金和职业年金积极性；二是受债券市场和资本市场低迷影响，2016年至2017年企业年金平均收益率仅为5％左右，一定程度上制约企业年金发展。
国务院发展研究中心金融研究所保险研究室副主任朱俊生预计，企业年金覆盖的企业数量、参加职工人数以及基金积累未来增速可能进一步下滑，主要原因包括：此前央企、地方性大型国企、外资企业、经营较好的民营企业大都建立了年金计划，企业年金新增企业数量趋于减少；在经济增速下行环境下，企业效益下滑，新建年金计划意愿和能力下降；钢铁、煤炭等行业正在经历去产能调整，造成部分建立年金计划的企业及其职工缴费减少或者中断。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，“自动加入”（实为“委婉的强制性制度”，对扩大年金制度效果明显）是解决企业年金参与率滑坡的一剂良方。在“自动加入”后，不应忽视一系列其他改革配套措施。“自动加入”应与其他配套措施一道，构成这轮改革的组合拳，促进参与率提升。
第三支柱政策尚待明晰
虽然税延商业养老保险试点政策落地，但总体看商业养老保险规模仍然非常小。
“第三支柱在加快实质性操作实施的同时，政策上还需不断优化完善。”朱俊生说，一是商业养老保险发展定位不清晰，商业养老保险常被视为拾遗补缺角色，其对于养老金体系结构的重塑作用未获重视。二是基本养老保险缴费负担沉重，挤压了商业养老保险发展空间，并造成养老金体系结构失衡。三是税收优惠政策有待优化，个人税收递延型商业养老保险试点实行EET模式，可能存在的不足在于，由于我国工资、薪金所得的纳税人规模较小，实际享受税收优惠的人群有限。另外，EET模式对参加纳税的中等收入人群的实质意义较小，很难吸引其购买商业养老保险。四是商业养老保险有效供给不足。我国个人养老年金产品单一，难以满足多样化市场需求。同时，由于市场退出机制不健全以及监管部门的“保护性干预”，一些保险公司缺乏硬性市场约束，在一定程度上抑制了商业养老保险有效需求。另外，保险业资产管理能力尚存不足，商业养老保险账户积累资金保值增值的效率有待提升。
“当前急需释放第三支柱发展空间。”朱俊生认为，一方面，要有效降低基本养老保险缴费比例，减轻企业和居民的缴费负担，为税收递延型商业养老保险的发展提供空间；另一方面，在总的养老金缴费率不变或略有下降的情况下，缩小基本养老保险比例，增加个人税收递延型商业养老保险缴费比例。
“最重要的是打通二三支柱养老金储蓄账户，将企业年金、职业年金个人税收递延型商业养老险打通，实现税收优惠政策、投资管理、缴费、账户记录和基金转移接续以及监管等方面的衔接。”郑秉文认为，在两个支柱的顶层设计中建立自由转换通道机制，既可增强年金制度吸引力，扩大年金参与率，又可反过来增强城乡居民自主建立第三支柱个人养老保险账户积极性，使之成为扩大第三支柱参与率的动力机制。
“补短板”政策正在酝酿
对于当前第二三支柱发展的困境，一系列“补短板”政策呼之欲出。
国家发改委相关部门负责人透露，未来将充实养老金制度改革政策工具箱，设定具体时间表、路线图以及优先序，循序渐进推出。一方面，抓中央调剂金制度等既有政策落实落地；另一方面，明确近几年行动目标，特别是二三支柱的目标和具体政策。未来包括提高企业和职业年金立法层次等在内的“补短板”系列政策在酝酿中，将根据既有路线图和时间表适时推出。
人社部相关人士指出，下一步要制定实施完善和改革基本养老保险制度总体方案。完善社会统筹与个人账户相结合的基本养老保险制度，构建包括职业年金、企业年金，以及个人储蓄性养老保险和商业保险的多层次养老保险体系。推进个人税收递延型商业养老保险试点。建立基本养老金合理调整机制，适当提高退休人员基本养老金标准。加快健全社会保障管理体制和经办服务体系。建立更加便捷的养老保险转移接续机制。
接下来三支柱该如何发挥各自优势？朱俊生认为，在第一支柱建设上，全国统筹基本养老保险是未来解决第一支柱的方向所在，也是提升第二三支柱替代率的关键。做到全国统筹，接下来最重要环节在于实现省级统筹。同时，降低缴费比例，形成统一缴费比例机制。为二三支柱发展释放空间。
郑秉文认为，在第二支柱建设方面，首先，企业年金税收优惠政策的出台会成为企业年金突破瓶颈的关键，提高企业和员工参与企业年金的积极性，下一步应从几个方面尽快制订补充政策。第一，退休后领取企业年金时应设计税起征点。第二，对投资收益部分是否在领取阶段征税要十分慎重。第三，企业年金转为商业年金产品后应考虑给予一定税优政策。第四，明确存量缴费视同已完税缴费。第五，提高税优比例及其激励力度。为提高激励性，企业年金税优和缴费比例应进一步提高，尽量与机关事业单位职业年金一致。
其次，要扩大企业年金基金投资范围。进一步扩大企业年金投资品种，鼓励开展长期投资；进一步放开企业年金参与金融衍生品交易，形成多元化投资策略；进一步放开企业年金权益投资上限；进一步转变监管模式，由数量限制规则逐渐向审慎人规则转变；进一步扩大企业年金投资区域，适时开展境外投资。
在第三支柱推进方面，朱俊生指出，考虑到EET模式的不足以及我国非正规部门就业人数较多的现实，有必要考虑建立双重税收优惠模式，提升商业养老保险需求。即可以同时实施TEE（Taxation， Exemption， Exemption）的税收优惠模式，即税后缴费，投资和领取环节均不缴税。这将有助于增加养老金账户持有人的选择，扩大其覆盖面，提高税收优惠政策的惠及范围，提升商业养老保险需求。
对于三支柱如何充分协同，专家指出，养老金三支柱间存在功能重叠和市场竞争，为解决这一冲突，不少国家打通三支柱间的资金流动，如美国第三支柱IRAs承接了大量第二支柱401（K）计划资金转入，实际是第二三支柱的混合体，英国允许参保人以“协议退出”方式退出第一支柱，转移到第二支柱。
借鉴他山之石，专家建议，我国应允许符合一定条件的参保人员或离职人员将第一支柱中的个人账户直接转移至第二支柱或第三支柱，实现市场化投资管理；允许离职人员将其企业年金（职业年金）归属个人的资金转移至其第三支柱；对于所在单位未建立企业年金的，允许将企业年金中给予个人的税收政策转移叠加到个人养老金，促进三者之间对接。
