多部委力挺银行发行永续债补充资本，未来还有更多支持政策将出台。
2月19日，国新办举行国务院政策例行吹风会，央行副行长、国家外汇管理局局长潘功胜和银保监会有关负责人出席介绍支持商业银行通过永续债补充资本金疏通货币政策传导机制有关情况。
银行发行永续债驶入快车道，除了中国银行于近期完成首单银行永续债发行外，来自监管部门的支持政策不断出台，如央行创设央行票据互换工具（CBS），并将合格的银行永续债纳入央行担保品范围，以促进提升永续债的流动性和市场接受度；银保监会扩大了保险机构投资范围，允许其投资永续债等资本工具；财税部门已经明确了永续债的会计处理，很快还将明确永续债的税收处理等。
据了解，目前其他一些银行也在积极准备发行永续债补充资本，很多商业银行已经在走内部的公司治理程序。潘功胜指出，央行将会同有关部门进一步完善永续债的政策框架，继续推动银行多渠道补充资本，提升银行业支持实体经济高质量发展的能力。
推动银行发行永续债的两大背景考量
在国际上，永续债是一个比较成熟的银行资本补充工具，在巴塞尔委员会的资本监管规则中，把它列在其他一级资本的类别之中，这个工具已经被国际上的商业银行普遍采用。
数据显示，2016年－2018年，全球市场银行发行永续债的规模大概在1000亿美元左右。在优先股和永续债这两种主要的其他一级资本补充工具中，国际商业银行主要选择的是永续债。
但在我国，银行发行永续债补充其它一级资本还刚刚起步，此前境内银行主要依靠发行优先股补充其它一级资本。为何监管部门要推动银行以永续债方式补充资本？
潘功胜在会上给出了详细解释，主要基于以下两方面考量：
一是我国银行业资本目前还是比较充裕的，而且结构上主要是核心一级资本为主体，但我国银行业其他一级资本充足率水平是要低于国际上一些大型银行的一级资本充足率水平的，目前我国银行业其他一级资本充足率只有0．6％。银行资本构成主要由核心一级资本构成，这种资本结构好处是资本质量很高，但也需要进一步优化。
银保监会法规部主任丛林在会上给出的最新数据显示，2018年末，商业银行核心一级资本充足率是11．03％，比上年末上升了0．28个百分点；一级资本充足率是11．58％，比上年末上升了0．24个百分点；整体资本充足率是14．20％，较上年末上升0．55个百分点。从资本结构情况来看，我国商业银行核心一级资本的占比达到77％－78％的水平。
“中国银行业的资本结构中接近80％都是核心一级资本，推出永续债也有利于优化银行资本结构，增强商业银行抵御风险能力和信贷投放能力。”潘功胜称。
二是从债券市场发展的角度考量。中国债券市场发展的速度较快，目前债券市场余额已达86万亿人民币，排在全球第三位。中国债券市场的产品序列也是比较丰富，推出商业银行永续债有利于丰富我国债券市场品种结构，满足长期投资人资产配置需求，也有利于债券收益率曲线的完善。
“总体看，永续债在国际上是一个成熟产品，它的推出有利于拓宽银行资本补充渠道，改善我国银行业资本结构，也有助于丰富我国金融市场产品序列，深化我国债券市场发展。”潘功胜称。
央行推出CBS并非“中国版QE”
1月24日，央行发布公告称，为提高银行永续债（含无固定期限资本债券）的流动性，支持银行发行永续债补充资本，决定创设央行票据互换工具（CBS），公开市场业务一级交易商可以使用持有的合格银行发行的永续债从央行换入央行票据。
所谓的CBS，本质上就是“以券换券”，举例来说，公开市场一级交易商A手里有10亿元的某家合格银行发行的永续债，它可以将这笔永续债暂时交给央行（需要支付一定费用，费用根据公开招标确定），换来10亿央票，到手的央票可以向央行或其他市场机构做抵押换来资金，用于再投资等其他安排。CBS到期后，A再与央行进行互换，用央票换回永续债。
潘功胜强调，CBS创设的目的在于提高永续债的市场流动性，增强市场主体认购银行永续债的意愿，支持银行发行永续债来补充资本。并非中国版的QE，它与QE有着本质区别，具体来说，有以下两方面理由：
一是CBS是“以券换券”，不涉及流动性的投放，不涉及基础货币的吞吐。一级交易商参与互换，用持有的永续债换成了央行的央票，但不能说拿了央票，就可以自动获得央行的基础货币，这两者之间没有关系，这是很重要的一点，不是换成央行票据就可以从央行自动获得基础货币，这对银行体系的流动性的影响是中性的。
“国际金融危机之后，其他一些国家所采取的QE，一般在购入资产的同时会投放基础货币，我们在进行互换的时候，它不自动投放流动性，跟投放基础货币这两者没有关系。”潘功胜称。
二是央行票据的互换没有导致永续债所有权和信用风险的转移，永续债的所有权仍然在商业银行的表内，它的利息的所得者也是债券的持有人，只是通过这样一个操作，央行按照市场化的标准收取费用，提升了永续债的流动性。永续债的所有权和相应的风险没有转移。所以和QE是有本质的区别。
光大证券首席固定收益分析师张旭也对券商中国记者表示，CBS缓解了永续债投资人的流动性压力，但是永续债的信用风险仍需由商业银行承担。因此，CBS并不会对永续债投资人的资本充足率造成直接影响。事实上，如果将信用风险转移给央行，那么可能引起道德风险，同时扰乱市场的定价体系。
张旭还表示，外汇占款的下降使我国银行体系总体面临较大的中长期流动性缺口，部分银行的信贷投放正面临着流动性约束。对永续债的投资会进一步消耗流动性，强化上述约束。CBS可以将交易商持有的低流动性的永续债换为高流动性的央票，盘活了资金，提高了投资者的潜在融资能力。在这个操作中，央行并没有投放基础货币，仅仅是使用自身的流动性创造功能提高了永续债投资人的资产流动性。
不过，国际三大评级机构之一的惠誉则认为，CBS意味着中国当局可能倾向支持永续债，而这种情况下永续债不能真正发挥其吸收损失的作用，并将有别于其他国家的央行对全球系统重要性银行发行类似金融工具所采用的方法。
央行对于CBS投放没有数量目标
我国银行永续债市场刚刚起步，为了能吸引更多投资者参与，培育壮大永续债的二级市场，此时推出CBS也体现出央行的良苦用心。
国家金融与发展实验室副主任曾刚在接受券商中国记者采访时表示，中行即将发行首单银行永续债，但市场愿不愿意接受、银行永续债能否形成一个发达的二级市场？这些在短期内恐怕难以实现，因此，就需要央行的适当引导，通过提高银行永续债的市场流动性，增强市场认购银行永续债的意愿。随着银行永续债发行规模的加大、市场交易的深度和广度的增加，银行永续债市场也有可能发展成银行金融债一样的成熟市场，那时央行的流动性支持可能就不需要了。
因此，CBS的推出具有临时性，待到未来银行永续债的二级市场活跃壮大后，市场参与者可以自行交易，这一工具使用的必要性就会下降。央行货币政策司司长孙国峰在会上亦表示，CBS主要是在永续债发行初期起到引导和培育市场的作用，更多的还是希望市场自身的力量发挥作用。从央行央票互换工具操作本身来看，央行要按照市场化的标准收取费用的，并不是说免费提供这个服务。市场化费用的具体标准，也是参考了银行间市场无担保融资和有担保融资之间的利差确定的，所以最终会实现市场的均衡，需求不会无限的扩大。
“央行操作也有一定的市场化的费用的设定，央行进行票据互换工具的操作数量也不可能是想象的那么大。很快我们将进行首次的CBS操作，大家也可以看一下操作的情况，到时候会更清楚。”孙国峰称。
潘功胜强调，央行对于创设CBS没有数量的目标。“这件事情是作为一个新型的金融市场产品出现的，我们的目的是要引导市场、培育市场，没有数量目标”。另外，因为永续债也是比较好的投资产品，永续债的持有人未必都拿着永续债找央行换央票，换了央票与投放基础货币之间也有差别。
鼓励银行发行永续债，这两大举措有望出台
尽管从公布的2018年末银行业资本充足率数据情况看，目前商业银行实际资本的充足水平是高于国际监管标准最低资本要求的，但相对于国际水平和未来信贷增长的要求，仍然需要多渠道、及时的补充资本。
特别是对于国有四大行来说，由于均是全球系统性重要银行，与国际同行相比，工农中建四家银行在满足中期总损失吸收能力（TLAC）要求上还有不少差距。而永续债可以计入TLAC资本要求，对于四大行来说，发行永续债的需求则显得更为迫切。因此，我国银行发行永续债的政策框架也亟待完善，这就需要监管部门加快创造适宜的政策环境和条件。
潘功胜就提出了下一步将研究出台的支持资本补充债券发行的两项重点举措：
一是扩宽资本补充债券投资者范围，研究柜台发行。
“我们在想是不是可以推动商业银行资本债券在商业银行柜台发行，允许合格的投资者和高净值个人投资者投资资本补充债券。”潘功胜称，再比如扩大境外机构对中国资本补充债券的投资，也可以允许有条件的中国商业银行到境外债券市场发行资本补充债券。还有可以推动一些长期投资者，比如像基金、年金等参与投资资本补充债券，这是在投资者范围扩充方面未来需要做的一些工作。”潘功胜说。
北京一银行业人士透露，现实中，银行通过表外资金绕道委外投资本行资本工具的情况较多，这些资金本质上是银行的负债或是客户委托给银行进行理财的资金，但用来补充本行资本且未有相应的资本扣除，有虚假注资的嫌疑。
“出现上述问题的根源，还是在于合格的金融机构投资者太少。此前，商业银行资本工具的投资者群体相对有限，以商业银行表内自营和理财、公募基金为主，资管新规下，由于银行理财净值化管理后对收益率的要求提升，资本工具的投资更为依赖商业银行表内自营资金。所以，要防止虚假注资的问题，还是要丰富投资群体的多样性。”上述银行人士称。
二是探索发行转股条款的永续债和二级资本债。
潘功胜称，通过债券市场补充资本，在不同资本工具条款设计方面还有很多可以探索的地方。这次推出的主要是减记型永续债，国际上很多发行的永续债是在当中加入转股条款，叫转股型的永续债，即当某一个事件触发的时候，投资者的债券可以转为对发行人的股权。而减记型永续债，当某一条款触发的时候，债券持有人的债权减记到0。如果是转股型的永续债，一旦条款触发的时候可能会自动的转为股权，这就是为什么永续债在巴塞尔监管委员会的规则中，可以算作监管资本。
他表示，商业银行会计意义上的资本和监管意义上的资本是有一定差异的，从监管的意义上说，如果在一定条件下有损失吸收能力，是可以算为监管资本的。这一次首先推出的是减记型永续债，下一步央行会进一步优化条款设计，完善资本补充债券触发条件和损失吸收机制，探索发行转股条款的永续债和二级资本债。
丛林还表示，下一步，银保监会将综合考虑商业银行的风险状况，经营稳健的程度等因素，在风险可控的前提下审核商业银行无固定期限资本债券的发行申请，继续优化商业银行资本工具发行以及审批的流程。
