健康保险缺失 长期护理保险试点有望加速

    3月6日发布的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》（以下简称“《规划》”指出，要探索建立长期护理保险制度，并明确指出，“鼓励商业保险公司开发适销对路的长期护理保险产品和服务。”有关人士认为，这意味着长期护理保险制度的建立有望加速。

    健康保险的缺失

    在我国，健康保险被分成四大类，分别是医疗保险、重疾险、长期护理保险和失能收入损失险。然而长期以来，只有医疗保险和重疾险是健康保险中的活跃因素，长期护理保险在市场上缺位。只是在近几年，各家保险公司才纷纷开始进行长期护理保险的试点，但由于种种原因，进展并不快。

    长期护理保险是为因年老、疾病或伤残而需要长期照顾的被保险人提供护理服务费用补偿的健康保险。这是一种主要负担老年人的专业护理、家庭护理及其他相关服务项目费用支出的新型健康保险产品。

    20世纪70年代，该险种起源于美国，随后进入法、德、英、爱尔兰等欧洲国家和南非，在亚洲，日本于2000年将长期护理保障作为公共服务产品引入国家社会保障体系，要求40岁以上的人都要参加新的长期护理方案

    有专家认为，现在常见的许多保险最终是给付金钱，而从实行长期护理险的国家来看，该保险最终却是兑换成服务。所以，长期以来我国大陆并不存在真正意义上的长期护理保险。

    中国人民大学老年学研究所所长杜鹏表示，长期护理的存在是应对人口老龄化的必然趋势。如果没有相对应的保险制度，长期护理很难实现。这一制度在东亚的日本、韩国，欧洲的德国、荷兰都已经建立。但在我国还面临一些问题要解决。首先是否具有参与保险的法律保障，规定所有符合一定条件的人都必须参加；第二，在每个人没有一个基本账户时，目前还无法进行保险金的缴纳、运营与监管；再次，长期护理险毕竟是一个保险，不可能是全部由国家来出钱，个人也需要出一部分保险金，城镇劳动者可以从工资收入中扣除，但是放在农村的话农民是否能够支付得起？这些都是现实问题。

    老龄化趋势严峻的产物

    老龄化的不断加剧，是长期护理保险制度建立的基础。随着人口老龄化不断加剧，失能老人群体也日益庞大起来。数据显示，2020年，中国的失能老年人将达到4200万，而到2050年，这一数字预计将达到9750万。

    如此严峻的趋势，使得相关部门对长期护理工作的关注度越来越高。

    2012年最新修订的《中华人民共和国老年人权益保护法》中第30条指出，国家逐步开展长期护理保障工作，保障老年人的护理需求。对生活长期不能自理、经济困难的老年人，地方各级人民政府应当根据其失能程度等情况一语中的：给予护理补贴。这是发展长期护理的有利条件之一。

    同年，青岛率先在城镇职工中试行长期医疗护理保险制度。随着城乡一体化新医保政策实施，从2015年1月1日起，农村老人也被纳入到青岛长期医疗护理保险覆盖范围。除了青岛，无锡的长期护理保险试点也很快展开。

    从2015年下半年开始，长期护理保险的试点仿佛逐渐进入快车道，到2016年，更是加速发展。

    2016年公布的《十三五规划纲要》明确要求“探索建立长期护理保险制度，开展长期护理保险试点。”同年7月，人社部发布了《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》，提出用1到2年时间，在上海、成都、青岛等十五个城市试点，探索建立长期护理保险制度。《意见》还提出，要力争在2020年前，基本形成适应中国社会的长期护理保险制度政策框架。

    如何解决筹资难问题

    《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》规定，试点阶段，可通过优化职工医保统账结构、划转职工医保统筹基金结余、调剂职工医保费率等途径筹集资金，并逐步建立多渠道、动态筹资机制。对符合规定的长期护理费用，长期护理保险基金支付水平总体控制在70%左右。其中，筹资标准将根据当地经济发展水平、护理需求、护理服务成本以及保障范围和水平等因素，按照以收定支、收支平衡、略有结余的原则合理确定。

    《意见》强调了商业险在长期护理保险制度中的重要作用，鼓励商业保险机构积极参与经办管理，引导发挥社会救助、商业保险、慈善事业等有益补充，满足多样化、多层次的长期护理保障需求。

    然而，从国外的经验来看，目前这一制度在德国、日本、韩国等发达国家形式各有不同，相较于养老和医疗保险，该制度在这些国家所覆盖的群体、筹资标准、待遇水平差别较大，也体现出长期护理保险体系的复杂性。此外，根据我国此前在青岛、长春、上海等地的试点反馈来看，目前长期护理保险依然面临着待遇要求高、财政负担重等问题。

    青岛采取的是医保统筹基金划转加上财政补助的模式。据青岛市2012年下发的《关于建立长期医疗护理保险制度的意见》，护理保险费主要来源于医保统筹基金和个人账户资金，财政给予适当补助。具体而言，在试行期间，纳入参保范围的城镇职工和居民从医保统筹基金中按照一定比例划转到长期护理保险基金，用人单位和个人则无须另行缴费。而财政资金补助则主要从福彩公益金中划转，第一年为1亿元，此后每年按照2000万元的标准。

    南通市也采取了多渠道筹资的方式，但不同的是，参保人个人也是基金的征缴对象之一。据南通2015年颁行的试点方案，目前的暂行方案是，保险基金筹集标准为每人每年100元，其中个人缴纳30元、医保统筹基金划转30元、政府补助40元。

    在北京市海淀区试点中，长期护理互助保险资金由个人缴费、政府补贴、照护服务机构缴纳互助基金三部分组成，政府按不同年龄段缴费额度的20%比例予以补贴。其中个人缴费不少于15年，政府补贴不超过15年。

    而长春市则采取完全由医保资金划拨的单一筹款模式，个人不缴费，财政也没有稳定的补贴制度。

    参保人员的年龄限制

    长期护理保险针对的理赔对象是老年人，但参保人员的年龄限制则没有统一规定，在各地公布的的试点方案中，关于参保范围的界定也各不相同。

    在北京市海淀区的试点中，有海淀区城乡户籍年满18周岁以上的居民及在海淀行政区域内各类合法社会组织工作的具有本市户籍的人员，均可参加长期护理互助保险。成都市长期护理保险将覆盖所有城镇职工。而上海市则将参保对象分为两类，第一类是参加职工基本医保的人员，第二类是参加城乡居民基本医保的60周岁及以上的人。

    针对长期护理保险的参保人员范围，学界目前主要存在三种观点：全民参保；40岁及以上人员参保；或60岁及以上人员参保。

    长期护理保险的投保人的年龄究竟规定在哪个阶段更为合适？

    北京市海淀区试点的负责人认为，之所以把参保年龄规定在18岁主要基于以下考虑：首先，排除未成年人。这是因为未成人中发生需要长期照护的风险极低，并且现在已有未成年人保护专项法律，故未成年人不宜纳入参保范围。其次，年龄不限于40岁以上。在已经建立起成熟的长期护理保险制度的日本，40岁以上的人都被要求参加长期护理方案。但是在中国，如果限于40岁及以上，各级财政有限，会大大加重40岁及以上参保者及其用人单位的缴费负担。

    根据推算，如果中国把参加长期护理保险的起始年龄定为20岁而不是40岁，那么在2020年就会增加4.04亿参保人员，2030年增加3.21亿人，2050年增加2.84亿人。按此测算，若将20岁定位该保险的起征点，即使随着老龄化加速，年轻劳动年龄人口减少，参保人数增幅呈现减缓的趋势，但增加的绝对数仍将超过2.5亿人。

    “这样不仅可以将实施长期护理保险的互济费用分摊给更多参保人，也有利于减轻参保者个人及其用人单位的缴费负担，减轻财政对长期护理保险的补助压力。”相关专家表示。

    政协委员谈长期护理险

    郭广昌：高起点高标准开展长期护理险试点

    全国政协委员、复星集团董事长郭广昌在全国两会期间递交了多份提案，聚焦养老和保险方面，包括鼓励社会资本举办医养结合机构，高起点高标准开展长期护理险试点等。

    郭广昌建议长期护理险试点相关政策进一步细化，完善相关机构定点标准，并参照相关地区试点引入商业保险机构经办，鼓励设置商业性的长期照护险给予补充。

    具体如下：

    （一）建议加速完善老年照护需求评估的统一照护需求评估标准和评估流程，达到评估标准统一。通过老人需求评估标准统一，长期护理险结算标准统一，为跨区域的长期护理险支付创造条件。

    （二）进一步修正完善政府运营补贴设置问题，建议打破各区域政府补贴给机构，各区域补贴标准不统一的问题。建议逐步考虑改变补贴给机构的方式为补贴给老人，通过由老人自主选择，为跨区域的长期护理险支付创造条件。

    （三）跨区域长期护理险结算，还可以最大程度的实现资源整合，尤其在当前，城区养老照护机构相对缺失，周边区域相对空间较大的情况下，跨区域结算有望打通区域结算壁垒，真正实现资源共享，保障服务落实。

    （四）针对能提供长期照护服务的养老机构，尤其是民办养老机构予以重点关注，这类机构目前是未来承担机构照护的主体，建议明确针对这类机构制定相关的长期护理险定点政策，以鼓励民办养老机构的发展；

    （五）针对居家护理需求，建议出台政策鼓励区别于当前大量家政服务公司的、独立高端的、能提供照护服务人力资源的第三方机构的设置和发展，这类机构自身不需提供照护场地，但通常具有培训和管理照护服务人力的资质和职能，一方面能为长期护理险的支付提供结算主体和责任主体，同时也能大量满足居家照护的需要；

    （六）建议可探索将长期护理险委托商业健康险公司经营，政府制定相关政策，商业公司实施支付，同时鼓励保险公司推出商业的长期护理险种，作为政府主导的长期护理险存在的部分缺口进行补偿。

    （七）建议在长期护理险试点，照护人才专业性和社会价值不断提升的同时，鼓励各类培训机构加大和规范养老护理及其管理人才的培养和培训。

    罗一民：养老服务的瓶颈是长期护理保险

    “养老服务体系建设中有一个‘瓶颈’，就是养老护理保险，应该引起重视。”全国政协委员、江苏省政协原副主席罗一民说。

    不久前，罗一民和部分全国政协委员、江苏省政协委员在江苏做了一些调研。调研发现，养老业要想得到进一步发展，最关键是要解决失能、半失能的老人养老问题。

    失能和半失能的老人生活自理能力很差，当前也少有人过问。“各方都付不起护理费用。当前，一般的退休职工，一个月也就是两三千元，多的是四五千元。日常生活是够的，但一旦失能或半失能，就需要请个护工，再加上一些医疗特护，个人根本花不起，家庭也花不起。单靠政府补贴根本解决不了，靠社会负担也解决不了，最后要靠养老长期护理保险制度。”罗一民说。

    罗一民注意到，养老长期护理保险制度是政府和社会的结合、市场和公共服务的结合。江苏在南通就行了试点。一年一个人筹措100元，30元自己出，30元医保基金划拨，40元财政出，大家都负担一些，但都不重，保证这个钱用到点子上去。

    罗一民指出，“建立完善养老长期护理保险制度首先要真正认识到建立护理保险制度的重要性、关键性和紧迫性。护理费用一解决，一通百通。搞养老机构，哪怕设施配得好一些，护理水平高一些，费用收得高一些，还是会有大量客源的。社区服务搞得好一些，请来些好医生、好护士和经过培训、有资格证的护理员工，社区也能请得起。所以，尽快建立养老护理保险制度是问题的关键，既解决了失能半失能老人的需求，又解决了今后养老服务业的进一步发展。”

    “十三五”规划纲要里提到，逐步建立护理保险制度。罗一民建议，国家应做好顶层设计，省市县三级地方政府联动。联动过程中，每一级政府的相关部门要相互配合，包括财政、民政、人社、医卫等。过去政府各个部门各自分管一块，现在一定要统筹起来。设立科学可行的整体制度和配套措施，包括筹资比例、个人缴费渠道、划定护理服务等级、受理评定、稽核调查、审核结算、信息共享等。