央行主管金融时报：构建中央和地方两元金融监管体制

    5月23日，《金融时报》刊登山东省政府金融工作办公室副主任葛志强的文章《构建中央和地方两元金融监管体制》，金融时报社为中国人民银行直属司局级事业单位。文章论证了确立完善中央和地方二元金融监管体制的必要性，同时论证了关于完善两元金融监管体制的具体设想及实施步骤。文章建议，

    第一，各省成立地方金融监管局，作为各级政府的组成部门。

    第二，逐步把村镇银行、农村信用社、农村商业银行、城市商业银行、民营银行以及地方性保险公司的注册监管权限下放给地方，以缓解中小企业贷款难的问题，加快供给侧结构性改革。

    第三，根据形势发展逐步调整其他机构的监管职责分工，特别是进一步明确金融市场，直接融资等各方面的改革，同时加强立法工作，逐步形成权责对称、激励相容，橫向权责集中、纵向适度分权的金融监管体系。

    以下为全文：

    作者：山东省政府金融工作办公室副主任 葛志强 来源：金融时报

    当前社会各界都在讨论金融监管体制改革问题，但讨论多集中在中央机关权责的横向调整，对金融监管权责如何在中央和地方间的纵向调整涉及较少。地方金融监管是我国金融监管体系的重要组成部分，对于维护区域金融稳定和促进地方经济发展具有重要意义。因此，对当前金融监管体制进行改革，必须从横向和纵向两个纬度来讨论，惟有此，才不偏颇。建议在充分考虑现有几个中央监管部门职能横向集中整合的同时，也要认真研究对中央和地方监管权责进行纵向调整，统一地方在金融资源使用和管理方面的权责，适当下放部分金融机构和业务的监管权，确立和完善中央和省以下政府适度分权的两元金融监管体制。

    确立完善中央和地方二元金融监管体制的必要性

    十八届三中全会明确提出要“完善监管协调机制，界定中央和地方金融监管职责和风险处置责任”。金融在资源配置和经济管理中起重要作用，地方经济发展需要区域性金融资源的大力支持，近年来我国地方政府事实上已成为地方金融监管的重要力量。因此，确立和完善中央和地方二元金融监管体制，是市场发展的内在需要，符合中央监管体制改革的政策要求。同时，调整好中央和地方金融管理的权责分工，也有利于缓解当前金融业运行中的突出结构性问题和融资矛盾，并进一步激发社会主义市场经济的活力。

    第一，有利于缓解诸如小微企业贷款难等一系列结构性问题。所谓结构性问题，主要是指由于存在某些制度刚性，使得产品或者服务供求结构长期错匹配而导致的失衡，而长期以来中小微企业贷款难就是这一失衡的体现。由于中小金融机构长期供给不足，大量小微企业的融资需求无法得到满足，而导致供给不足的主要原因是地方金融机构审批权的过度集中和地方金融监管部门的缺失。多年来中央基于风险管理等因素的考虑，对地方法人银行、民营银行的设立实行严格管制，导致金融资源过度集中在国家级、区域级大银行机构，金融服务与小微企业的需求不匹配。近年来，随着改革开放的深化，中小企业数量迅速膨胀，直接融资和间接融资供给严重滞后，导致金融供求矛盾更加突出。尽管中央作了很大努力，积极推进地方中小金融体系建设，但重点放在发展非存款类放贷机构上，这类机构由于资金来源受限，难以满足日益增长的中小企业信贷需求，市场供求的结构性矛盾没有根本改善。如果能够把存款性中小微金融机构的审批管理权下放给地方，将会极大地改善地方金融结构，有利于缓解中小企业贷款难等诸多结构性问题，进一步释放地方经济的活力。

    第二，有利于解决中央和地方政府在金融资源管理上的权责不对称问题。这个问题表现在两个方面：首先，地方政府对金融资源使用和风险承担责任存在不对称问题，表现在两个方面：一是地方性存款类机构由中央机关审批和监管，但出了风险问题由地方政府承担化解责任，机制不顺；二是地方政府过度使用中央金融机构的资源，但对风险基本不担责任。把地方金融机构设立和监管放给地方政府，可以缓解当前地方在金融资源使用上的风险和责任不对称问题，抑制地方的投资冲动，减少无效投资，提高社会资金使用效率。其次，中央层面存在防范金融风险和促进地方经济发展的激励不对称。现有的中央集中统一监管机制下，监管机构把防范风险作为主要目标责任，对支持地方经济发展的工作激励不足，忽视了地方金融风险和经济发展的动态平衡，地方经济发展存在较多的金融抑制。

    第三，有利于更好地满足地方市场差异性需求。改革开放以来，我国经济快速发展，已形成区域经济梯度发展的雏形，不同地区产业结构、发展水平都存在一定的差异。随着市场化的进一步深化，这种趋势还会继续深化。但是目前大一统的监管体制不利于差异化区域经济的发展。首先，这种监管体制下，上下层级多，信息传导链条长，对地区差异化需求反应不敏感。其次，大一统的金融监管体制对问题常常反应过激甚至“超调”，在问题出现初期往往反应较慢，但一旦问题扩大，又容易出现“一刀切”、用力过猛的现象。另外，也会出现把小问题、局部问题全面化，导致“一人有病，全家吃药”的问题，缺乏必要的灵活性和及时性，影响监管绩效，对这一问题在化解风险方面表现得尤为突出。

    第四，有利于调动地方金融创新的活力。我国经济的发展，关键在于既保持国家对经济的有力管理，又能充分调动各方面的积极性。金融作为经济管理和资源配置的有力手段，在动员管理经济资源，调动各方潜力方面的作用非常大，如果能够进一步明确完善监管分权，可以更好地发挥地方的创造力，释放地方经济发展的活力。至少可预见的红利诸如：1、有助于提高地方整合自身金融资源能力，使之能够集中力量办一些区域性大事，不用事事找中央；2、构建地方政策性银行体系，有助于创造性解决好扶贫开发等社会事务；3、有利于统筹地方经济资源和负债，规范政府融资行为，强化融资的财政硬约束。

    关于完善两元金融监管体制的具体设想

    当前金融监管体制主要存在的问题，从横向层面看，由于实行分业监管，导致现代金融自发的融合趋势被人为割裂，信息沟通不畅且难以形成全景性金融数据，影响中央监管决策；同时导致审慎监管和宏观调控及金融稳定不协调，跨市场监管存在真空等。从纵向层面看，大一统集中管理体制的问题主要是，中小企业金融服务供给缺乏柔性，信贷供求形成结构性失衡、权责激励不相容等等。因此建议这次改革既要坚持横向集中整合，又要坚持纵向扩大分权，实现中央和地方的分工合作。

    第一，加强货币当局、审慎监管、金融稳定权责的横向集中。建议成立集以上责任于一身的金融管理机构，把央行与其他各监管部门职能适当集中。同时，为促进专业化发展，在统一的管理机构中，实行货币政策、金融稳定、微观审慎、外汇管理的专业分工，实现集中统一下的分工合作。

    第二，按照系统重要性和机构是否跨省区设立为标准，构建两元的微观审慎监管体制。一是对系统重要性银行业机构和全国性金融控股公司，应由中央金融监管机构统一监管；对跨区域非系统重要性银行业机构，应由中央监管机构和地方监管机构实行双注册、双监管原则。对地区性金融机构，凡在当地注册且机构不出省的，建议由地方政府设立统一管理机构监管负责管理。二是监管原则和框架由中央统一制定，地方在此基础上可制定区域性监管规章。三是按照集中性原则，地方也应把分散在发改委、经信委、金融办等各部门的各种地方机构审批监管权力统一于地方金融监管局，统一实施对金融类企业的注册和监管，突出发展专业化的监管能力。四是地方监管机构负责向中央监管机构统一报送有关监管及业务信息，实现信息在中央层面的共享和集中。

    第三，建立两级安全网。建立全国性存款保险制度，对系统重要性银行业机构和跨区非重要性银行业机构实行存款保险制度。以省为单位，建立地方金融存款保险制度，构建地方金融安全网，为本地化机构提供安全保障。

    第四，依托两元监管体制，建立多层次的银行（金融机构）自律组织，履行行业自律和消费者权益保护受理职责，协助监管机构维护消费者合法权益。

    实施步骤

    第一，各省成立地方金融监管局，作为各级政府的组成部门，按照目前中央和地方对金融业的管控分工，对已明确属于地方管理的金融业态先集中管起来，为地方金融规范发展开好头。

    第二，逐步调整分工，由于纵向金融监管体制改革主要是缓解中小企业贷款难，完善责任制，并且涉及修改法律等方面的工作较多，可逐步把村镇银行、农村信用社、农村商业银行、城市商业银行、民营银行以及地方性保险公司的注册监管权限下放给地方，以缓解中小企业贷款难的问题，加快供给侧结构性改革。

    第三，根据形势发展逐步调整其他机构的监管职责分工，特别是进一步明确金融市场，直接融资等各方面的改革，同时加强立法工作，逐步形成权责对称、激励相容，橫向权责集中、纵向适度分权的金融监管体系，进一步完善社会主义市场经济管理体制。