农业巨灾保险应构建二元化立法体系

    2014年发布的保险“新国十条”特别强调保险业要在“创新保险支农惠农方式”、“建立巨灾保险制度”等方面加强探索。我国是农业巨灾频发的国家，巨灾种类多、发生频次高、经济损失大。据民政部、国家减灾委办公室发布的数据显示，2014年，我国农作物受灾面积24890.7千公顷，其中绝收3090.3千公顷，直接经济损失3373.8亿元。面临日益严峻的农业巨灾风险的威胁，我国如何建立农业巨灾保险法律制度体系，在农业巨灾面前，为农民的生产和生活提供保障？国外一些国家的成熟经验值得我国借鉴。

    作为全球最早创设农业巨灾保险制度的国家，美国早在1938年就颁布了《联邦农作物保险法》来应对巨型自然灾害所带来的农业损失。20世纪80年代，美国启动“特别灾害救助计划”，1994年，国会又通过《联邦政府农作物保险改革法》制定了“巨灾风险保障机制”，引入商业化的运作机制对台风、冰雹、雨雪、旱涝等不可抗拒的自然灾害引起的农业损失进行赔偿。之后，美国继而又制定“多重风险保障计划”、“区域性风险保险制度”等系列方案用以抵御农业巨型灾害，构建了完整系统的农业巨灾保险法律体系。

    美国的农业巨灾保险是政府主导、保险公司参与的模式，保险公司负责承保，政府通过手续费减免和大额度、大范围的保费补贴进行扶持。此外，美国的农业巨灾保险项目通过与政府的价格支持、支农信贷等惠农政策相结合以及开展农业巨灾风险证券化而发展迅猛，具有承保范围广、覆盖程度高、赔偿额度大等特点。

    菲律宾实行的是农业强制险政策，而且充分地与农业贷款等农业支持政策相结合，政府按照保费数额的80%发放保费补贴并对保险公司提供财政补贴。此外，农作物保险公司对于特定领域的险种（主要是水稻保险）进行再保险，以实现风险的分散。早在1978年，菲律宾就颁布《农作物保险法》，构建了该国的农业保险制度。根据该法规定，国家专门创设了农作物保险公司。农业保险将包括特大灾害在内的自然灾害纳入了保险范围，因此农业巨灾保险也是在农业保险框架内运作的。

    美国、菲律宾两国均将农业巨灾保险法律关系纳入专门性农业保险法律规范之中发展，构建了完善的法律体系、多样化的风险管理方式，并得到政府的大力支持。两国的制度符合本国实际而又各具特色，在运作模式、政府介入程度、参保方式、补贴比例等方面具有差异性。两国的法律实践对我国建立相应农业巨灾保险制度具有很大的借鉴意义。

    首先，构建“二元化”农业巨灾保险立法体系。农业巨灾保险因风险高度集中，发生频率低、损失程度高、不易预测等特点区别于一般农业保险，因此，建议将农业保险进行“二元化”分割，针对巨灾保险的特点专门出台相应的法律法规，从法律角度指导农业巨灾风险保险市场的发展和运转，实行强制保险和自愿购买相结合的方式，同时给予相关优惠鼓励农户购买保险。而对于农业巨灾保险以外的其他农业保险，可参照《农业保险条例》进行处理。

    其次，创设专门的巨灾保险公司。借鉴国外的成熟经验，我国的农业巨灾保险宜选择政府支持下的商业化运作模式，设立专门机构为经营农业巨灾风险的保险公司提供分保业务，帮助他们分散和抵御风险。同时也鼓励保险公司加强自身风险管理，鼓励他们充分利用国内外不同地区进行再保险风险分散。

    再次，确定灵活的业务经营法律规范。我国幅员辽阔，灾害种类多样，地区发展不平衡，在经营农业巨灾保险业务时要因地制宜，灵活多变。对于发生频率较高、影响较大的灾害可制订相应法规进行强制投保；农民参加保险时可通过与惠农政策、税收优惠等制度挂钩鼓励投保。在费率厘定方面，应结合实际情况充分考虑保险公司和投保人双方可接受程度，并根据不同地区的风险状况和经济发展水平制定差别化费率。

    最后，完善农业巨灾保险法律制度的配套措施。加快农业巨灾保险法律制度进程，还应制订一些与之相适应的配套措施，以此加强风险管理。具体的说，在制度设计方面，应结合农业贷款等惠农政策，规范农业巨灾保险的附设条件；建立巨灾再保险制度，通过国际市场分散风险；创建农业巨灾保险基金，提高赔偿金支付能力，同时，在农业巨灾保险中，政府应该起到主导性的作用，包括投入初始资本和提供准备基金，为参与农业巨灾保险的农户提供保费补贴；建立相关的巨灾风险准备金，试将农业巨灾风险证券化，把风险转移到资本市场，减轻保险市场的承保负担。

    此外，保险业要充分利用各种媒体，加大农业巨灾保险的宣传力度，同时深入农村进行保险知识宣传普及，提高农民保险意识。