截至2007年底，全国土地出让总价款达到近万亿元，但其征收、管理和使用，在外界看来依然复杂而不明晰。

    在国家审计署昨日公告的《国有土地使用权出让金审计调查结果》中，揭示了北京等11城市2004至2006年的土地出让金流向图。 这些资金其规模超过了3500亿元。

    招拍挂

    审计署2007年对北京、天津、上海、重庆、哈尔滨、合肥、济南、长沙、广州、南宁和成都11个市及其所辖28个县（市、区）（下称“11城市”）2004至2006年（下称“三年度”）国有土地使用权出让金的征收、管理、使用及相关政策执行情况进行了审计调查。

    公告显示，11城市三年度出让土地面积占出让（营利性用地）和划拨（非营利性用地）土地总面积的73.11%，通过招标拍卖挂牌方式出让的土地面积占出让土地总面积的29.6％，三年度土地出让净收益总额平均占到同期一般预算收入的26％。

    而2001至2002年审计署对10个城市土地出让金审计时，这两个比例分别是70.4％和6.3%，土地的有偿供应比例和市场化配置比例明显提高。

    但同时经审计发现，国家规定2002年7月1日起各类经营性用地必须采用招拍挂方式出让，部分历史遗留项目可延后至2004年8月31日之前。但11城市仍以“历史遗留问题”、招商引资和旧城改造等为由违规协议出让130宗共689.88公顷经营性用地。

    此外，审计出“以租代征”农民集体土地1541.05公顷建高尔夫球场和别墅。

    对此，审计署农业与资源环保审计司副司长翟挨才认为，部分地方政府只考虑加快建设和发展速度，以多种土地优惠作为招商引资的条件，而这些优惠行为最终主要体现在供地方式和供地价格两方面。

    征收

    公告显示，在市场化的招拍挂土地环节，11城市三年度出让金按期征收比例达到94.08％。但天津等9城市违规减免、变相减免出让金47.88亿元，占9城市出让金征收额2204.61亿元的2.17%，其中以先征后返、为用地单位缴纳出让金以及降低地价出让等方式变相减免出让金25.34亿元，占52.92%。个别城市为招商引资还向企业“零地价”出让工业用地。

    另外，天津等10城市的用地单位拖欠出让金173.27亿元，其中有的城市国土部门还在用地单位欠缴出让金的情况下违规向其发放国有土地使用证。

    翟挨才介绍，地方这么做是为了引来和留住项目等原因。

    翟挨才表示，这会造成两个后果，一是不利于政府对土地市场的调控。另一个就是增加了银行和政府的风险。开发商往往用土地使用证作抵押向银行大量贷款进行开发，而后待房屋销售后回收资金再上缴出让金和归还银行贷款，有的甚至继续拖欠，将销售回款再用来取得另外土地的使用权，如此循环反复，金融风险由银行承担，项目能否建成的风险和收不到出让金的风险则由政府承担。

    管理

    2007年1月1日以前，土地出让收支实行土地出让总价款纳入财政专户核算，净收益缴入国库，由财政列入基金预算的跨越预算内外两种管理形式。而这种管理形式使得大部分土地出让收支脱离了财政预算约束。

    此次审计调查发现，108.68亿元出让金未按规定纳入财政管理，占11城市出让金征收额的3.09%。其中，开发区管委会等非财政部门收取出让金86.34亿元，而且均未按规定将其上缴财政纳入专户管理；政府“以土地换项目（主要是以前年度完工的市政工程、政府办公楼等）”，用出让金直接抵顶项目工程款22.34亿元。

    土地出让净收益1864.11亿元未按规定纳入基金预算管理，占11城市土地出让净收益总额的71.18％。

    “出让金不纳入专户管理、土地出让净收益脱离预算管理，容易造成出让金体外循环、坐收坐支、截留、挪用等问题。”翟挨才称。

    此次审计发现地方政府违规使用出让金83.73亿元，其中，挪用于建楼堂馆所和弥补经费等52.33亿元，出借和对外投资等31.40亿元。

    2006年底，《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。

    财政部财政科学研究所李全博士对《第一财经日报》表示，专户管理总体宽松些，而一旦纳入预算，一般来说管得较为严格。

    支出

    审计显示，11城市三年度实现土地出让净收益2618.69亿元，其中用于城市基础设施建设2108.24亿元，提取农业土地开发资金56.86亿元，用于被征地农民社会保障28.50亿元。

    中国社科院农村所研究员王小映对《第一财经日报》表示，尽管中央政府明确提出土地出让金“取之于地，用之于农”，2004年国务院要求地方政府至少要拿出“土地出让金纯收益”的15%，专项用于农业土地开发。即便如此大部分出让金还是用于城市开发。

    2004年出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》首次提出将土地出让金用于被征地农民的收入补贴和社会保障。但多少出让金比例用于对被征地农民的安置补偿和社会保障，未有明确规定，由各地政府根据地情确定。

    此次审计围绕38个征地项目抽查64个农村经济集体组织和686户被征地农民，发现征地补偿资金到位率分别达到了89.77%和97.81%。

    同时调查显示合肥、成都、济南和天津4城市三年度平均将土地出让净收益的6.68%用于被征地农民的社会保障。

    但截至2007年9月底，11城市中尚有哈尔滨、长沙、南宁3城市未按照国务院有关要求制定被征地农民社会保障制度。

    此外，少数城市拖欠、出借征地补偿资金5.61亿元；欠收、挪用被征地农民社会保障资金51.17亿元。后者至2006年底，尚欠收25.97亿元，累计出借的18.70亿元中有2.63亿元未收回，委托金融机构投资理财的6.50亿元有5.50亿元中未收回。

    王小映认为，近年政府通过完善土地招拍挂，从制度上保证了土地增值归公和土地市场的公平，过去土地增值收益大量流失到开发商等土地受让者手中的现象得到遏制。接下来自然而然要把归公的收益管好、用好，实现城乡、地区间公平分享。

    “今后，出让金用之于农的方面要严格按照有关规定优先单列出来，保证用于农业农村的资金切实到位。当然，还必须不断提高征地补偿标准，通过公正补偿来保障农民的土地财产权益并压缩政府的土地收益空间，这也是用之于农的最好渠道。”王小映说。